改革者谈|四化联动 让非接触执法成常态

海曙区非现场执法远程采集

“非接触性”执法，是以现场可视化为前提，以调查取证多元化为保障，可在当事人“零口供”情况下完成整个违法行为查处的执法模式，对提高执法效能和权威，减少执法矛盾和冲突，提升队伍形象具有重要意义。浙江省“大综合一体化”行政执法改革以来，慈溪市综合行政执法局推进非现场执法法治化、标准化、规范化、数字化“四化联动”，让非接触执法成为常态。

一、执法法治化

慈溪市综合行政执法局坚持依法行政原则，优化综合行政执法工作机制，2018年发布《慈溪市综合行政执法局关于“非接触性”执法试点工作方案》，为开展非接触性执法工作做好法律引导和法治保障。

一是强化启动约束。慈溪市综合行政执法局，在非接触性执法实际开展中突出问题导向，坚持以人为本，强调服务、管理优先，充分尊重和保护当事人合法权益，处理好严格执法与为民服务之间的关系，强化教育引导，推动执法工作向源头化解、前端管理和事前防范延伸，明确非接触性执法“管理最后一公里”的角色。通过开展调查研究，认真分析原因，着力解决执法过程中取证难、处罚难、执行难等问题，通过实施“非接触性”执法扎牢法治口袋，努力提升执法成效。

二是完善司法保障。慈溪市综合行政执法局加强与法院、检察院的工作联系，获取了基层人民法院对“非接触性”执法工作的支持和指导，建立派驻检察院联络室、巡回法庭等工作机制，就“非接触性”执法的执法程序、证据收集、文书送达等环节形成统一意见，力争使每一起案件符合非诉执行司法审查标准，进一步提高案件执行率。

三是做好执行保障。慈溪市综合行政执法局与市人民法院加强沟通，对“非接触性”执法案件办理过程中当事人不履行行政处罚决定的，及时申请法院强制执行，并积极配合法院执法工作，确保“非接触性”执法案件办理落到实处，有效维护行政处罚决定的法律权威性，实现法律效果和社会效果的有效统一。同时建立信用联合惩戒机制，作出行政处罚决定后，信息及时推送，同时加强与法院、住建等部门协作，将处罚结果及时函告纳入相关部门信用体系，形成“一处失信、处处受限”的信用监督、警示、惩戒的工作格局，为“非接触性”执法提供良好的外部环境。

二、执法规范化

慈溪市综合行政执法局在总结上海、南京、宁波其他区县的综合行政执法部门推行非接触性执法工作经验的基础上，制定了开展非接触性执法工作的规范性办法，明确非接触性执法的适用范围、程序要求、取证规范，坚持处罚与教育相结合原则，保障当事人的知情权和陈述申辩权，确保非接触性执法案件办理合法合规。

一是全过程记录留痕。慈溪市加强执法信息管理，实现行政执法全程留痕，全局执法人员均配置执法记录仪。执法人员对违法行为地、当事人住所地进行检查或实施强制措施等执法活动前开启执法摄录设备，全程记录执法过程。建立执法视频管理平台，将执法系统案件信息关联视频，实现以案索图的工作管理模式，时察时纠确保全过程记录工作扎实开展。

二是组建专职法制员队伍。慈溪市综合行政执法局组建了一只全员通过“国家统一法律职业资格考试”的专职法制员队伍，从源头上把好案件质量关。加强执法人员的业务培训，提高综合行政执法人员依法办案水平，确保每一起通过非接触性执法方式办理的行政处罚案件证据确凿、程序合法、适用法律正确。落实法制员队伍专业培训制度，通过法律法规学习、疑难案件研讨、季度法律法规测试等措施，持续提高法制员案件办理指导、审查及执法疑难问题解答的能力，以法制员队伍为全局中队开展执法工作的支点，进一步增强执法人员学法用法的积极性和主动性，强化执法人员的法治观念，努力提高依法行政的水平。

三是多级执法监督。重大决定集体讨论，严格执行《宁波市综合行政执法机关行政处罚程序规定》中关于集体讨论决定的规定。对于情节复杂、重大违法行为给予较重行政处罚等案件开展集体讨论，未经讨论通过的，不得做出决定。同时，进一步加强对重大行政处罚决定的监督，明确法制机构审核案件工作中的要求。行政执法公示监督，行政执法公示制度做到事前事中事后全过程公开，制定重大行政执法决定法制审核目录清单，落实审核工作责任主体，不断提升依法行政水平,力促执法规范化。要案社会监督，建立行政执法典型案例报送机制，定期公布涉及行政处罚的社会关注度高、涉及群众切身利益的典型案例，以个案推动依法行政，规范行政裁量权的行使。政府法制部门监督，市法院、检察院等部门主动履行行政执法监督职责，督促综合行政执法部门在创新执法方式的同时，遵循法律规范的要求。司法局以省行政执法监督平台违法线索核查、案卷评查，出具《行政执法监督通知书》、《行政执法监督决定书》等方式全面推进行政执法规范化。

三、执法标准化

慈溪市综合行政执法局着力完善执法机制，抓好执法程序、执法文书、执法行为、执法语言的规范化，着力构建“教科书式执法”标准体系，规范执法行为、严格权力运行、提高执法效率、塑造执法公信，形成长效、务实的标准化建设新成果。

一、以办案指引规范执法办案标准。聚焦案件办理全流程，梳理从案发到结案各个环节的办案程序和注意事项，以及相关法律法规和全过程记录的要求，包含调查取证的技巧、固定证据的方式、开具法律文书的模板、办案要点难点的说明以及应用的法律法规；创新推行办案指引，将抽象化的执法理论知识转变为具象化的办案全流程指导性文件，充分体现办案规范性，具有可操作性和指导性；突破代表性案由，为尽快推广教科书式执法工作，慈溪优先对高发、多发且有代表性的8类案件制作执法办案指引，确保非接触性执法有规可依。

二、以战训结合深化执法办案流程。一是强化培训，按照“成熟一部分，培训一部分”的原则，依托月度法制会议，就已编制完成的教科书式办案指引中的案件执法程序、执法文书、法律依据、取证技巧等方面进行全面培训，深化实操工作，确保精准掌握。二是实战运用，考核引领推动教科书式办案广泛开展，持续积累办案指引在实际工作的不足，通过经验分享、问题交流等形式，由理论指导实践，实践再反馈理论，不断升级优化。三是办案监督，强化法制评查，制定《执法质量考核办法》，做到“一案一反馈”、“一月一评比”，引导全局各中队按照教科书式执法办案指引开展执法办案。做好经验总结推广，将教科书式执法办案指引汇编成册，复制推广，通过教科书式执法领域，不断推进规范化执法。

四、执法数字化

慈溪市综合行政执法局抓住全省数字化改革机遇，针对传统的到场执法方式多次往返现场、耗时较长的弊病，慈溪市综合行政执法局完善慈溪市城市数字化管理系统建设，通过加强部门协作、建立健全部门信息共享机制、构建“证据共享”深入推广“非接触性执法”模式，通过人工智能等技术拓宽了违法行为的发现途径、有效整合了执法资源，极大提升发现违法事实、收集证据的能力，优化了执法流程，从违法行为的发现下派再到立案查处，案件办理时间有效缩短，大大提升了行政执法效率。为开展非接触性执法工作做好重要支撑。

一是完备基础信息。慈溪市综合行政执法局根据“非接触性”执法案件类型，运用浙江省一体化数字资源系统相关资源，通过数据共享建立各类管理对象数据库底座。同时在日常巡查工作中加强对流动摊贩、沿街店铺等基础信息的收集登记，建立各类管理对象的动态更新机制，为非接触性执法工作的开展建立可行基础。

二是注重资源共享。慈溪市综合行政执法局强化部门协同配合，抓住全省数字化改革机遇，进一步完善了慈溪市城市数字化管理系统建设，将综合执法、公安、各乡镇垃圾分类等各类视频进行整合，构建覆盖重点区域的前端感知网络，接入各类视频10000余路，建立市级视频管理网。同时根据管理需求共享“慈溪市公安车辆大数据平台”有关公安卡口渣土车信息、宁波市建筑垃圾监管服务信息系统等相关数据，为非接触性执法的深入推进做好大数据基础保障。

三是探索人工智能。慈溪市综合行政执法局引入人工智能技术，建设监控视频智能分析平台，布控150路智能监控覆盖慈溪市329国道（城区段）、新城大道等5条主要道路中心城区涉及217家沿街店家和10个小区垃圾房，人工智能24小时对沿街店家越门经营、生活垃圾未分类投放等违法行为进行自动采集，实现对市容违法行为全天候实时智能分析报警。

四是强化闭环管控。慈溪市综合行政执法局依托慈溪市城市数字化管理系统，建立了一套集前端感知、智能分析、证据共享、全时管控、全链闭环的管执闭环指挥机制。对中心城区沿街店家越门经营、社区生活垃圾未分类投放、渣土车违规运输三类违法行为开展全闭环“非现场执法”，形成了违法行为人工智能远程锁定、违法频次大数据自动计算、违法证据先行固定保存、属地中队跟进查处的数字化非现场执法模式。今年以来已经通过该系统发现并办理了26起非接触性执法案件。（作者系慈溪市综合行政执法局科技装备科科长罗建炜 终审霍卫国）